“十四五”期间，各个地方应考虑怎样运用当地比较优势制定规划，来推动产业转型升级。新结构经济学将不同发展阶段的各地区产业，根据以下三个维度进行划分。第一，现有产业跟全国乃至全世界的技术差距程度。到底是已经在全国全世界的技术前沿，还是在全国全世界的内部，和前沿存在有一定的差距；第二，该产业与当地比较优势的符合程度。是否过去具有比较优势，而现在已经丧失；第三，该产业产品和技术的研发周期。到底是短周期，半年、一年或18个月的研发就可以产出新产品、新技术，还是长周期，要10年、20年，有的甚至30年，才有新产品新技术产生。新结构经济学根据这三个维度，把各地区的产业分为五种不同类型。
第一种是追赶型。即技术和附加值水平低于发达国家的同类产业、处于追赶阶段的产业。这种产业当地现在有或者正准备进入，但是生产出来的产品一般质量比较差，价格也比较低，虽然有市场需求且能够盈利，代表在这个水平的产品市场上有比较优势，但是和发达国家的产品相比，价格相差好几倍。例如一些装备和工作母机等，我国的价格大致100万美元，而瑞士、德国的价格处在300万美元、500万美元的水平。此类型的产业属于追赶型。
第二类是领先型。产品的质量、技术和价格已经处于世界前沿的领先型产业只有依靠自主研发新产品、新技术，才能继续保持国际领先地位，同时也需要不断开拓国际市场。为此，政府可以用财政拨款设立科研基金，支持企业与科研院所和高校协作进行基础科研。政府也可以支持相关行业的企业组成共用技术研发平台，攻关突破共用技术瓶颈。我国的家电产业、高铁、华为生产的5G通讯设备等即属于这一类。
第三类是转进型。通常为劳动力密集型产业。过去我国在该类型产业中处在世界领先水平，但由于工资上涨飞快，我国在这类产业中逐渐丢失了比较优势。这类产业称为转进型是因为有部分企业需要进入到附加值较高的微笑曲线两端，建立品牌、从事产品设计和市场营销等。而附加值较低的生产制造部分必须转移到工资水平较低的中西部地区或是海外，所以，称为转进型产业12个月、18个月，就有一代新产品和新技术。由于其研发周期非常短，最重要的投入是人力资本，包括高科技人才和对市场方向把握非常好的企业家，金融物资资本所需相对较少。以“人、机器、资源智能互联”为特征的新工业革命大多集中在这种换道超车型产业。发达国家经过工业革命后二、三百年的发展和积累，金融、物质资本比我国丰富，但是在后天教育以及先天的天赋为主要组成部分的人力资本上，我国并没有处在劣势地位。因此，在以人力资本为主要投入的换道超车型产业上，我国和发达国家可以齐头并进，并且已经有很多成功的典型，例如华为、中兴、大疆、科大讯飞、阿里、腾讯、百度等企业。在这些产业上，我国可以和发达国家站在同一个起点上竞争，此类产业属于换道超车型。
第五类是战略型。这种产业和第四类换道超车型产业特性正好相反，产品的研发周期特别长，通常为10年、20年，有时甚至更长。此类产业同时要具有高人力资本投入、高金融投入和高物质资本投入。我国即使跨过12 700美元的高收入国家的门槛，相比于美国已达到6万多美元的人均GDP，我国也不过只有1/4不到。在这类产业上我国还不具有比较优势，但这类产业影响到国防与经济安全，不能没有，否则国防安全会受到威胁，经济上也可能会像目前一些核心芯片那样出现被“卡脖子”的情形。因此，我国也必须去发展。
各个地方的产业都可以分成这五种类型。对于这五类产业，各地方政府如何在市场中发挥“有为政府”的作用从而促进其发展？新结构经济学提出了两种不同的方法：一是“因势利导”；二是“倒弹琵琶”。
1.“因势利导”。
因势利导主要针对具有比较优势的产业，包括追赶型、领先型和弯道超车型。如果是追赶型，当地的产业是在低水平的产品和质量上有比较优势，但跟发达国家相比，技术仍相对落后。想要缩小两者的技术差距，一是要培养该领域的人才，二是要引进国外先进技术。在引进技术的时候，有的是买更好、更新的设备，有的是购买专利，有的是要到国外去设立研发中心雇佣当地高水平的人才，或是在国内设立研发中心，来掌握这个技术，各个地方的政府要分析现有的产业状况，了解企业的需要，帮助当地企业克服在技术追赶上可能面对的困难，帮助企业更快地提高技术和产品质量水平。
领先型的产业必须不断研发新产品、新技术以在国内国际市场维持领先地位。在基础科研（R）和新产品新技术的开发（D）中，企业对开发（D）有很大的积极性，因为新产品、新技术开发出来后，可以获得专利和国内国际市场上的垄断利润，成功后回报非常高。但是在新产品、新技术的开发上面要取得成功，必须有基础科研（R）的突破，基础科研的成果是一篇论文，是一个公共产品，一般企业不愿在该方面消耗资源。但如果没有基础科研的突破，那么新产品、新技术的开发就会成为无源之水。中央和地方政府要合力通过设立国家实验室，省、地级实验室，建立产学研合作，支持领先型产业、新技术、新产品开发所需的基础科研，帮助企业克服基础科研的瓶颈。
转进型产业过去具有比较优势，对地方的经济发展的有贡献巨大。但一般为劳动力密集型，如今已逐渐失去比较优势。现在我国各个地方的“一县一品”“一市一品”大多是这样的产业。这类产业有一部分可以通过“机器换人”来提高其生产力水平，但由于附加价值的瓶颈限制，这方面的空间有一定的限度。部分有能力的企业可以通过品牌建设，产品设计、市场销售渠道进入到附加价值比较高的生产活动。如果其中的生产加工部分“机器换人”成本依旧太高，则需要转移到工资水平比较低的中西部省份或者海外去寻求市场。对进入到微笑曲线两端所需要的人才，如设计人才，地方政府需要设立职业培训学校帮助这些企业培养人才。如果转型为面向全国乃至全世界市场的渠道中心，地方政府可以为其提供必要的基础设施和商业环境，对于转移到其他地方去寻求发展机会的企业，当地政府可以组织企业抱团并与承接地的政府对接，在承接地筑巢引凤，让转移过去的企业能够很快地焕发出新的青春。
对于换道超车型产业，新工业革命中的智能制造、智能联通的软件和硬件等，这类产业以人力资本为最主要的投入。怎样把有天分的人集中起来发展这种新的产业？如果当地已有优质高校资源，则人力资本较强；如果大学较少，比如像深圳，可以创造有利的环境招引企业和人才进驻。中国有些省份有很多成功的经验，如设立梦想小镇，能够将有创新能力的人才集聚在某地脑力激荡，开发新产品、新概念、新技术和新业态。当新一代产品开发后要进行大规模生产，或开发出新的生产、营业模式的时候，也需要资本投入。此时，地方政府可以设立引导基金，支持创新型企业和吸引风险资本来投资。
2.“倒弹琵琶”。
对于关系到国防和经济安全的战略型产业，因为违反比较优势，在市场中无法实现盈利要求，总的来说需要有中央政府的财政补贴。20世纪六七十年代我国很多三线建设就属于这种方式。由于中美关系从合作伙伴变为竞争对手，国防安全和经济安全对我国的进一步发展至关重要，在“十四五”期间战略型产业会有长足的发展。因此，这些项目的落地，需要各地方配合中央的政策，让产业能落地生根，并为下文所要谈的“倒弹琵琶”创造条件。
通常战略型产业人力资本和物质资本非常密集，超过一个地方要素禀赋所决定的比较优势，地方政府很难以自身力量来支持该产业的进一步升级和发展。但地方政府可以利用这种产业带来的技术力量和相关的产业链“倒弹琵琶”，结合当地的劳动力或自然资源的禀赋条件，发展符合当地比较优势的产业。在改革开放以后，出现了很多这样的成功案例，例如四川绵阳作为三线建设的重要城市，能够生产资本、技术非常密集的飞机发动机、雷达等国防军工最前沿产品。改革开放后，绵阳的长虹电气就是利用原生产雷达的工程技术力量，结合当地劳动力，生产资本和技术较雷达低的家用彩色电视机，而长虹也成为了20世纪八九十年代，国内最有名的彩电品牌。同样，重庆也是一个重工业基地，能够生产坦克，九十年代利用其技术和产业配套的优势发展成为全国最大、最有竞争力的摩托车生产基地。所以，在“十四五”期间，各个地方除按照当地的要素禀赋所决定的比较优势来“因势利导”进行产业升级之外，如果有战略型产业也可以“倒弹琵琶”，降低资本和技术台阶，根据当地的要素禀赋，发展符合当地比较优势、具有国内国际市场需求的新兴民用产业。
文章来源：节选自《经济结构转型与“十四五”期间高质量发展：基于新结构经济学视角》，原刊于《兰州大学学报（社会科学版）》2020年04期。
作者：林毅夫，北京大学新结构经济学研究院院长，北京大学南南合作与发展学院院长，北京大学国家发展研究院名誉院长，国务院参事，政协常委、经济委员会副主任，国家“十四五”规划编制专家咨询委员会副主席。